“三三制”激發村民參與公益建設內生動力

——大成橋鎮基層治理創新實驗方案

為全面貫徹落實黨的二十大精神及習近平總書記關于基層治理的重要論述，進一步落實中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》和湖南省委、省政府《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的若干措施》精神，按照《湖南省民政廳印發〈關于推進基層治理工作的實施意見〉的通知》《湖南省民政廳辦公室關于開展2023年基層治理創新實驗工作的通知》的相關要求，結合大成橋鎮實際，特制定《“三三制”激發群眾共建共治共享內生動力”的基層治理創新實驗方案》，內容如下。

一、方案背景

（一）大成橋鎮基本情況

大成橋鎮位于湖南寧鄉中部，鎮域面積58.01平方公里，下轄7個行政村、1個社區，154個村民小組，戶籍人口34711人。大成橋鎮曾是典型的以煤炭為主的資源型鄉鎮，2014年因政策煤礦全部關停后，原有發展模式難以為繼。近半個世紀的采煤歷史導致全鎮生態環境破壞嚴重，村級黨組織渙散，干群關系緊張，亟須尋求發展新路徑。為解決復雜歷史遺留問題，實現鄉村振興的“五個要求”目標，大成橋鎮黨政班子在市委、市政府的正確領導下，以“善行大成，和美鄉村”為目標，創新基層治理，深入推進鄉村公益建設和人居環境整治，實現了一年一小成，三年一蝶變的突破性發展。

（二）實驗基礎

1.組織領導有力有序。充分發揮黨組織在現代化治理和鄉村公益建設過程中的先鋒引領作用，加強農村基層黨組織帶頭人隊伍建設，選優配強村級黨組織“領頭雁”，堅持和貫徹黨對鄉村治理的集中統一領導。完善落實“大成公約”“村規民約”“民主協商”等約束性制度，鎮村兩級書記調度、推動，形成了鎮黨委統一領導、相關部門配合、社會力量支持、群眾廣泛參與的治理改革創新實驗工作格局。

2.基層治理初具成效。大成橋鎮堅持做實“支部扎樁、社團織網、三員共治”的模式，以“三聯三破三樹”為抓手，發動群眾廣泛參與，激發多元主體力量，構建高效協同機制，不斷提升鄉村治理體系和治理能力。近年來，先后獲評全國首批鄉村治理示范鎮、湖南省文明鎮等榮譽稱號，“六化社團織密善治網絡”被評為全國鄉村治理典型案例。大成橋鎮鵲山村被評為全國文明村，其中鵲山村支部書記陳劍同志被評為全國優秀黨務工作者。

3.基礎設施穩步提升。按照“共建、共治、共享”原則，三年來，全鎮投入7000多萬元，籌集義工4萬多個，建成美麗宜居村莊84座，其中永盛標桿型美麗宜居村莊以湘都農業產業園為依托，打造了全市美麗宜居村莊建設與三產融合發展的樣板示范區。搶抓機遇，扎實完成水利建設項目127個，群眾切實感受到了鄉村公益建設帶來的幸福感和獲得感。2022年大成橋鎮獲評長沙市鄉村振興示范創建先進單位”“長沙市農村人居環境常態化管理優秀鄉鎮”，大成橋鎮鵲山村被評為“中國美麗休閑鄉村”。

（三）實驗問題

當前大成橋鎮在發動村民積極參與投入鄉村公益建設等能力方面已取得長足進步，但是在實踐操作當中，依然存在農村公共產品供給渠道單一、供需結構失調、村民參與公共產品供給效果差異較大等問題。主要體現在以下三個方面：

1.公益建設效果有差異。受上級財政供給指標數量限制和村組發動群眾參與效果等因素的影響，目前，全鎮有3個村（社區）公共設施建設項目較多，質量較好，覆蓋范圍廣，其他各村公共設施的落地情況差異明顯得很大，有的村每年發動群眾參與公益建設的項目只有1-2處，且受資金影響，存在個別建設效果和質量“縮水”等現象。

2.村民參與發動不充分。還有不少村組，在建共公共設施中，存在等靠要的思想，村級和村民期待鄉村公益建設項目由村和政府“包辦”。有的村在公共產品供給上重硬輕軟，只注重爭取財政指標開展項目建設，而不是通過團結統一群眾思想，來推動公共設施建設結構優化和多元參與，有的村組群眾籌資少，村民投放的“義務工”按市場標準結算工資等現象；后期，部分已建成的公益建設長效管護無人參與，村民“袖手旁觀”習以為常。

3.村民參與過程不規范。有個別村雖然發動了部分村民參與公益建設，但是，具體操作不夠規范，如社會賢達的表率作用和參與作用不強；存在村民參與決策和資金使用公示公開不到位、群眾不信任等情況。少數幾個村在發動村民捐資捐勞和參與建設管理沒有標準要求，導致矛盾糾紛出現，并且在沒有收集社情民意的前提下開展項目規劃建設，村民對建設不滿意等問題。

二、方案主題、目標和亮點

???（一）方案主題

“三三制”激發村民參與公益建設內生動力

（二）方案目標

建立一個三方主體共同參與的，能激發村民參與動力的公共產品供應機制。鎮級、村級、村民三個主體共同履行好角色和責任，統籌政府獎補、村民自籌和社會捐資三方資金供給，通過宣傳動員、籌資籌勞、后期管護三個步驟進一步優化鄉村公益建設建產品供給機制，“自下而上”激發村民積極參與鄉村公益建設內生動力，助推解決全鎮范圍內公共設施分布不均衡的問題，構建全域建設休閑旅游美麗鄉村新業態。

形成一個“政府主導、村級主體、群眾主人”的鄉村公益建設管理模式， 提供一個可推廣可復制的鄉村公益建設管理經驗。力爭到 2024 年底，鎮村管理效能和服務水平更加提升，村民共建共享意識顯著增強，鄉村公共基礎設施建設得到全面提質改造，基層社會治理鍛造品牌，并爭取在省級及以上的范圍進行推廣交流。

（三）創新亮點

1.突出“三個主體”作用，讓“旁觀者”變成“參與者”

優化公共產品供給結構，發揮鎮級、村級和村民三個主體作用，做到鎮級抓統籌、村級抓動員、村民抓建設。鎮級積極爭取上級資金項目等資源，對公益建設“后進村”加大資金統籌和政策支持。村級做好動員和具體規劃，擴寬公益建設資金多元化供給的拓寬和籌措；強化村民“自建自管”，民主推選成立專班，帶領村民推進具體建設，全面消除“旁觀者”，充分激發村民共建共治共享活力。

2.突出“三方資金”投入，讓“小資金”撬動“大投入”

積極拓寬公共產品供給渠道，在整合財政項目資金獎補投入的基礎上，積極動員村民主動捐資捐物、投義工，引導社會賢達和社會資本積極支持鄉村公益建設，加強宣傳展示，讓有功有德的人“有面子”。通過示范帶動整合三方資金資源，不斷把財政支持資金這塊“蛋糕”做大做強，形成“小資金”撬動“大投入”的良好局面。

3.突出“三個步驟”推動，讓“要我建”變成“我要建”

按照“宣傳動員-籌資籌勞-總結推廣”三個流程順序推進建設管理，從開始就把村民動員得熱血沸騰，群眾從“要我建”轉變為“我要建”以后，實行財政支持指標競爭申報，不搞平均分配，誰先動工完善基礎，鎮村優先傾斜指標，充分燃起村民的參與激情。

三、方案舉措

（一）強化動員部署營造公益氛圍

一是成立各級鄉村公益建設工作領導小組。由鎮村兩級書記牽頭推進。抓住關鍵少數，全面發動聯村領導、聯組網格干部、村民小組長、村（居）民代表等多元主體參與組織。二是民主推選屋場召集人隊伍。全鎮154個村民小組逐一召開戶主會，選優配強4-6個“有熱情、有時間、有能力、有威望”的“四有”村民或社會賢達成立屋場召集人隊伍，隨時組織村民開展鄉村公益建設項目。三是堅持問需于民、問計于民。宣傳動員的同時開展問卷調查，深入群眾了解村民需求和建管方法，建立群眾認可的建設規劃；扎實召開屋場戶主會，在上級政策支持、本級自籌等方面做好宣傳部署，統一群眾共建共享思想；四是建立民主協商對話平臺。由鎮級組織號召社會賢達力量、村組屋場召集人，鎮網格聯組干部開展對話協商，簽訂鄉村建設的《大成公約》，確保鎮域社會各階層積極參與、共同發力；五是加強典型案例現場交流學習。鎮級組織各村（社區）對已完成的公益建設項目加大宣傳報道和現場參觀教學，激發村民形成“我要建”的共識。六是強化要素資源整合支持。由鎮政府負責統籌協調，積極爭取資金、項目等要素資源，進一步出臺和優化制度文件，明確鄉村公益建設產品供給優先順序，加強對“后進村組”的“硬建設”支持，協調促進公共產品供給平衡和獎補平衡，激發群眾參與動力。

（二）民事民定規范村民參與方式

一是嚴格財政指標供給政策。各村組按照鎮級出臺的政策文件，組織群眾協商統籌，完成“三到位”即群眾按不低于3000元/戶籌資到位、捐獻5個義務工/人書面承諾到位、無償讓土讓地到位的，以及成功創建群眾零信訪、村民零違法、村莊零亂象的“三零”小組的公益建設項目優先申報立項，優先給予財政資金和項目支持。二是“居民之家”議事廳貫穿建設全程。在完善屋場召集人隊伍的基礎上，建立154個居民議事廳，做到“有事大家議、決策一起定”。每戶或每個家族選派一個戶代表，對建設管理制度、項目建設和資金使用等事項進行專題協商討論和決策，鎮村干部列席參加。三是明確村民在鄉村公益建設中的角色和責任。在居民議事會上形成決議，明確群眾在籌資籌勞中的標準和職責，對困難戶等弱勢群體是否減免籌資，社會賢達應該怎么帶頭做表率開展捐資捐物，怎么做好本家族的思想工作，凝聚支持建設共識等。

（三）三級協同監管確保過程透明

一是設立鎮村監督熱線。對資金等問題有異議的暢通舉報渠道，鎮村與鎮紀檢監察組織和人民調解委員會聯合設立“民情監督站”專線并公示到組級群，隨時收集和處置村民反饋的相關問題線索和操作不規范的問題，確保鄉村公益建設“人人參與、人人監督”。二是實施“組賬雙管”。在村民自籌資金由屋場召集人共同保管和使用，做到“自管自用自公開”的基礎上，實行鎮村兩級公示公開，村級加強組級流水賬目業務支持，屋場建設使用的每一筆自籌資金都由村務監督委員會和村黨總支負責人簽字確認后再進行支付，確保賬目明晰、群眾信服。三是充分發揮群眾監督作用。由屋場召集人負責宣傳動員村民捐資捐物、參與義務投工，同時管理好人財物及項目建設，直接管理自籌資金的使用；充分發揮“村民議事廳”的議事決策作用，對點子對策、項目資金問題可以通過議事會提出，議事會必須3天內給予答復，問題答復不滿意的可向“民情監督站”申請進行調解。此外對不合格的屋場召集人可進行動態調整，確保選出群眾信任的隊伍帶頭推進公益建設。

（四）創新運作持續推進設施維護

公共設施建成后，由屋場召集人統籌資金、人力、技術等要素繼續推進長效管護，鎮村加強財政和資源支持，實現全民參與長效管護的良好局面。一是堅持多元化籌措資金。財政支持一點，加強管護裝備等物資支持；由組長和村（居）民代表上門按60元/戶的標準向群眾收取管護費用籌措一點；村級組織當地企業主體和社會賢達捐贈一點。鼓勵市場化運作，支持有條件的村組，如永盛湘都片、鵲山村，利用研學游、調研參觀等收入投入長效維護，探索鄉村廣告權和冠名權增加管護基金收入。二是堅持建立專業化隊伍。運用以工代賑、以獎代補等方式，組織當地群眾開展管護技術培訓，分段分區域開展公共設施管護工作，實現“家門口”就業增收。三是堅持多元主體參與管護。針對群眾在做好戶環境維護的前提下，利用功德銀行道德積分、文明戶、清風之星等文明評比激勵群眾參與公共設施維護。優化鎮對村、對干部的督察考核制度，每個月由鎮聯村領導和網格干部帶隊，由黨員和村（居）民代表宣傳發動群眾開展一次組級義務大掃除，對人居環境定期開展大整治，實現全民參與。

（五）加強總結推廣形成長效治理

一是為群眾樹立示范標桿。對建設過程中的“有功者”，通過“功德碑”“賢達館”和美篇等形式加強宣傳展示，突出“賢達效應”，形成示范帶動作用。組織動員“賢達”和“屋場召集人”在其他屋場戶主會上開展“巡回講述”，用百姓的話感染激發百姓的斗志；組織屋場召集人、村（居）民代表等群體，召開季度工作總結、推進會和年度工作總結表彰大會，適當加強對優秀典型的獎勵，為鄉村公益建設的實施樹立示范標桿。組織村組內部的觀摩學習活動，激發村民積極參與公益建設的活力。二是倡樹典型強化激勵。將激發村民參與公益建設活力寫入對村、對組績效考核和對黨員群眾的評先評優中。對鎮村以及組上組織發動群眾落實較好的加強考核獎勵，通過評選表彰“最美召集人”“最美代表”等方式，激發村民小組長、村（居）民代表、屋場召集人干事創業熱情，；加強對組織能力強，公益建設效果佳的村（社區）干部的考核獎勵，濃厚爭先競優氛圍。三是加強總結推廣應用。將“三三制”發動群眾積極參與公益建設形成制度體系，完善“兩約三制”，實現建設管理模式化。建立和完善《村規民約》和《大成公約》，為鎮級、村級和村民三個主體在鄉村公益建設中扮好角色、發揮作用形成“軟制度”。制定《大成橋鎮鄉村公益建設行動實施方案》，明確規范村民參與方式、參與標準和實施步驟；頒發《大成橋鎮基層民主協商制度》，建立長效對話平臺，真正強化民主決策和公正公開；建立《大成橋鎮屋場召集人制度》，選好公益事業帶頭人，獲取百姓信任、動員百姓參與、處理百姓矛盾。加快“三三制”遷移到移風易俗、產業發展、精神文明建設等鄉村振興各個領域，實現廣泛、長效發揮作用。

四、實驗步驟

1.宣傳部署：2023年6月-8月。加強組織領導，成立工作小組，明確職責分工；召開動員大會，對照工作方案，制定任務清單、壓實各主體責任；加大宣傳力度，營造良好氛圍。

2.實施推進：2023年9月-2024年5月。對照基層創新實驗內容以及任務清單，按照序時進度開展各項工作，逐步解決各個問題，確保如期實現實驗目標，各項工作扎實有序開展。

3.總結提升：2024年6月。及時總結實驗過程中的工作方法、經驗，形成可推廣、可復制的經驗，撰寫總結報告。

五、實驗保障

（一）組織保障

寧鄉市成立由分管副市長任組長，市民政局黨組書記、局長和大成橋鎮黨委書記任副組長，市委宣傳部、市財政局、市民政局等單位分管負責人為組員的基層治理創新實驗領導小組。領導小組下設辦公室，辦公室設在民政局，負責統籌協調。大成橋鎮成立對應的工作領導小組，定期調度基層治理實驗工作開展情況，及時匯報工作進展，確保工作落到實處。

（二）智力與經費保障

安排專人專班負責實驗工作的開展，深化與武漢大學、中南大學、湘潭大學等雙一流高校社會學科的校地合作，為我鎮基層治理創新實踐工作提供源源不斷的智力支撐。市級安排專項工作經費，鄉鎮按 1:1配套相應資金，合理使用資金，嚴格執行專款專用。

（三）宣傳保障

通過屋場戶主會和微信等媒體平臺，加強“三三制”實施方案宣傳，確保村民形成“我知曉、我參與、我示范”的良好氛圍。充分發揮省市各級新聞媒體和網絡新媒體作用，廣泛宣傳基層治理創新實驗的典型做法和突出成效，營造全社會關心、支持、參與基層治理創新實驗工作的良好氛圍。