湘政辦發〔2024〕18號

各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的實施方案》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹落實。

湖南省人民政府辦公廳

2024年6月4日

關于進一步推進省以下財政體制改革工作的實施方案

為貫徹落實國務院辦公廳《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號）精神，完善省以下財政體制，充分發揮財政職能作用，結合我省實際，制定本實施方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和中央經濟工作會議精神，深入學習貫徹習近平總書記考察湖南重要講話和指示精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持統一領導、全面規范，堅持因地制宜、激勵相容，堅持以進促穩、先立后破，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，主動服務和融入新發展格局，加快推動高質量發展，奮力譜寫中國式現代化湖南篇章。

二、構建權責清晰的支出劃分機制

（一）科學界定財政事權。根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權。將涉及統一市場維護、區域協調發展，以及受益范圍覆蓋全省且信息容易獲取甄別的基本公共服務，優先確定為省級財政事權；將體現省級決策部署、受益范圍跨區域、具有地域管理信息優勢的基本公共服務，優先確定為省與市州、財政省直管縣共同財政事權；將直接面向基層、由市縣政府提供更為便捷有效的基本公共服務，優先確定為市縣級財政事權。

（二）分類劃分支出責任。按照財政事權合理確定各級財政支出責任。省級財政事權由省級承擔支出責任。市縣級財政事權由市縣承擔支出責任。省與市縣共同財政事權中，政策穩定且適宜量化的，由省與市縣按比例分擔支出責任，具體根據市縣經濟財政狀況等因素差別化確定，逐步推進同一市縣不同領域的分擔比例統一；保障對象相對單一或難以量化保障標準的，省通過給予市縣適當補助的方式承擔支出責任；省與市縣有各自機構承擔相應職責的，各自承擔支出責任。上級財政事權確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。

（三）推進重點領域改革。結合市縣經濟發展、財政自給率、保障標準等變化情況，建立健全財政事權和支出責任劃分動態調整機制。適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權和支出責任。將社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權和支出責任。

三、完善統一規范的收入劃分機制

（四）合理劃分稅收收入。在分稅制原則框架內，參照稅種屬性，根據稅基流動性、分布等情況劃分省與市縣稅收收入。合理確定省與市縣共享稅范圍，分稅種按統一比例分享，具體結合省級財政支出責任、區域均衡度、中央轉移支付等因素合理確定，保障省級統籌調控能力。優化高速公路、鐵路、金融、石油等領域稅收收入劃分，可作為省級收入，也可由省與市縣按規范統一的辦法分享。除湖南中煙工業有限責任公司繳納的增值稅和企業所得稅外，其他按企業隸屬關系劃分為省級稅收收入的，調整為省與市縣共享收入，市州要逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分稅收收入的做法。

保持稅收收入劃分穩定性和嚴肅性，結合經濟社會發展狀況、稅收收入分布、財政事權和支出責任調整等情況定期開展區域間均衡度評估，確需調整的，由財政部門會同稅務、人民銀行等部門研究制定調整方案。省級因規范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉移支付。

（五）規范非稅收入征管。結合收費項目性質、資產資源歸屬、執收單位級次等因素規范劃分省與市縣非稅收入。明確省與市縣共享非稅收入范圍，實行清單制管理，分類按統一比例分享。確需調整的，由財政部門會同相關征管部門、人民銀行和行業主管部門研究制定調整方案。非稅收入按規定納入預算管理，不得混淆預算管理方式和預算級次，不得坐收坐支、截留占用。

（六）支持橫向財力分享。鼓勵市縣開展“共建園區”合作、共同投資項目或企業，在執行現行稅收制度的基礎上，支持市縣之間通過結算劃轉方式分享財力。市縣不得以文件、協議等方式，約定在合作各方所在地分別繳納稅費，已執行的應立即清理規范。

四、維護公平有序的市場競爭機制

（七）依法依規征收稅費。嚴禁虛收空轉，不得征收“過頭稅費”，不得違規對財政收入目標完成情況和收入增幅等進行考核排名。對經核查發現虛增收入的地區，按虛增額的50%扣減轉移支付。嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁違規提高市場主體政策享受門檻，不得違法違規制定實施歧視性稅費減免政策。完善增值稅留抵退稅分擔機制，緩解退稅相對集中市縣的退稅壓力。嚴格涉企收費監管，堅決遏制亂收費、亂罰款、亂攤派，著力糾正各類中介壟斷經營、強制服務等行為。

（八）清理稅費返還政策。逐步清理與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策，嚴肅整頓吸引空殼企業注冊納稅等“引稅”“買稅”行為，禁止競相返還稅費等“內卷式”招商行為，避免對市場的不當干預。除國家另有規定外，力爭2028年底前，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的，按照“以事定錢”的原則，通過規范的轉移支付安排。

（九）推動政策直達快享。完善財政資金直達機制，更好發揮惠企利民作用。建立健全支持政策“免申即享”機制，推廣告知承諾制。推進涉企優惠政策目錄清單、涉企補貼資金管理辦法、分配結果和績效評價等全過程公開，接受社會監督。

五、優化科學有效的轉移支付機制

（十）健全轉移支付體系。一般性轉移支付用于均衡地區間財力配置，支持各類功能區加快發展，向革命老區、民族地區、欠發達地區、重點生態功能區、資源枯竭型城市、產糧（油）大縣等重要功能區傾斜，資金由市縣統籌安排使用。共同財政事權轉移支付主要用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，下級政府要確保資金全部安排用于履行相應財政事權。專項轉移支付主要用于貫徹落實中央和省特定決策部署，引導干事創業，下級政府要按規定用途安排使用。其中，可設置少量應急、救濟類專項，以應對突發風險和特殊困難救助。

（十一）優化轉移支付結構。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，加大轉移支付力度，增強基層公共服務保障能力，并健全轉移支付定期評估和退出機制，整合壓減和取消各類低效無效轉移支付。其中，結合均衡區域間財力需要，完善一般性轉移支付合理增長機制，逐步擴大規模。結合政策需要和財力可能，足額安排共同財政事權轉移支付。結合大事要事需要，深化零基預算改革，打破基數概念和支出固化格局，推進專項轉移支付深度整合，并嚴控新增項目和規模，確需新設專項的，主管部門應提出可行性論證報告、實施規劃等依據，經財政部門審核后報同級人民政府審批。

（十二）完善轉移支付分配。牢固樹立過“緊日子”思想，根據轉移支付功能和投向、區域間均衡度變化、下級政府努力程度等因素分類確定資金分配辦法并動態調整完善。其中，財力性轉移支付主要根據人口規模、標準收支缺口等因素分配，并運用財政困難程度、支出成本差異等系數加以調節。重大基本公共服務領域的轉移支付主要根據保障對象數量、支出標準、分擔比例等因素分配。公益性項目建設領域的轉移支付主要根據行業管理、財政困難程度等因素分配，或采取競爭性評審方式，避免“撒胡椒面”。競爭性領域的轉移支付要減少對市場主體的直接補貼，主要實行“后補助”或貼息、風險補償等間接支持方式，鼓勵通過“撥改投”設立或參股政府投資基金，吸引社會資本流向實體經濟。

堅持“花錢問效”，強化轉移支付監管，將政策實施和資金管理績效作為相關轉移支付分配因素，作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據，切實提高資金使用效益。

六、建立堅實穩固的“三保”保障機制

（十三）增強“三保”保障能力。壓實“三保”主體責任，各級政府對本地區“三保”保障和財政運行風險防范負總責，部門單位對本領域“三保”有關預算編制和執行結果負責，切實兜牢兜實“三保”底線。提升財政收入質量，深入實施財源建設攻堅，積極推進國有“三資”盤活，全面推進預算統籌，夯實“三保”財力來源。強化財力保障，建立健全縣級財力長效保障機制，加大財力下沉力度，一般性轉移支付分配進一步向困難地區傾斜。

（十四）硬化“三保”預算約束。全面加強預算編制事前審核，確保“三保”預算優先安排，不留缺口。對市縣“三保”預算執行、庫款流量余額、債務還本付息等信息進行動態監測，做好“三保”風險預防和應急處置工作。規范民生政策制定，市縣在省級統一政策基礎上提標擴面或新出臺政策，需先報上級政府備案，未備案的一律不得對外公布和執行。規范政府性投資項目決策，不得盲目鋪攤子、上項目，不得虛列、夸大資金來源，不得違規舉借政府隱性債務，不得拖欠項目工程款，防止出現“半拉子”工程。

七、健全有機協同的財政管理機制

（十五）深化財政省直管縣改革。因地制宜調整財政省直管縣范圍，財政實力和帶動發展能力強的市州，在協商一致基礎上，可申請將部分財政省直管縣調整為市州管理。鼓勵市州加大對財政省直管縣補助力度，省級財政部門按其補助規模的一定比例給予獎勵。市州財政部門要加強對財政省直管縣的監督，嚴肅查處突出問題，加大問責和處罰力度，按職權無法自行處理的，可報請省級財政部門依法依規處理。

（十六）完善非財政省直管縣體制。市州應按照財政體制基本原則，合理劃分與非財政省直管縣的財政事權和支出責任，逐步統一收入劃分辦法，力爭2028年底前，實現同一稅費收入在市州與所轄非財政省直管縣之間的歸屬和分享比例統一。市州要切實加大轉移支付力度，嚴格落實對非財政省直管縣兜底保障責任，推動財力與支出責任相匹配。

（十七）規范開發區財政管理體制。科學界定開發區（含園區，下同）財政事權和支出責任，分期分批剝離社會事務管理職能，強化經濟功能。結合園區體制機制改革研究財政支持改革配套政策。市縣要優化與開發區的收入劃分，在支持開發區經濟發展的同時，推動區域內財力均衡協調。開發區預決算納入管理該開發區的地方政府或部門預決算管理并單獨列示，單獨設立財政管理機構的，可參照實行獨立財政管理體制并按照政府預決算管理，其他開發區按照部門預決算管理。市縣財政部門要加大對開發區預算編制、執行和國有資產的監管力度。強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束，合理控制政府債務規模，堅決遏制隱性債務增量，切實防范債務風險。

（十八）完善鄉財縣管。將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉財縣管范圍。加強鄉鎮支出保障，支持村級組織運轉和農村公益性事業建設，防范化解鄉鎮財政運行風險。強化縣級財政對鄉鎮預算編制、預算執行、國有資產管理等監督。加強惠民惠農財政補貼資金管理，明確責任分工，優化工作流程，嚴格公示制度，健全監督機制。全面實施鄉鎮財政績效管理，健全完善村級財務管理制度。

八、保障措施

（一）提高政治站位，強化思想認識。推進省以下財政體制改革是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是一項打基礎、利長遠的工作。各地區、各有關部門要充分認識進一步推進省以下財政體制改革工作的重要意義，堅持問題導向，建立工作機制，嚴肅財經紀律，扎實做好各項改革工作，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（二）落實各級責任，精心組織實施。市縣人民政府要按照實施方案要求，因地制宜細化政策措施。省財政廳等有關部門要加強對市縣相關部門的指導督促，積極配合市縣人民政府推進改革。各級財政部門要強化業務培訓，加強改革宣傳，做好政策解讀，提升改革能力。市州與非財政省直管縣、市縣與開發區財政體制調整方案分別上報省級財政部門備案，涉及收入和支出劃分及上解等具體辦法，依法報同級人民代表大會常務委員會備案。

（三）凝聚改革合力，穩妥有序推進。堅持系統觀念，推動財政體制改革與機構、編制等領域改革相協同，財政、稅務、人民銀行、審計等部門要加強銜接，合力推進改革。把握好改革節奏和力度，以增量改革為主、適度調整存量結構，保持財政體制連貫性和政策延續性。鼓勵市縣探索創新管理模式，著力破解體制機制難題，推動各項改革任務落地見效。