近日，寧鄉(xiāng)市人民政府印發(fā)《寧鄉(xiāng)市政府投資建設(shè)項目管理辦法》（寧政發(fā)〔2025〕9號，以下簡稱《辦法》），并于2026年1月1日起實施。為進一步貫徹落實《辦法》，著力打造共同參與全市政府投資項目建設(shè)和管理的規(guī)范化環(huán)境，現(xiàn)就《辦法》出臺的背景、主要特點、熱點重點問題進行解讀：

一、本輪《辦法》修訂的背景與目的

《辦法》依據(jù)《政府投資條例》等國家及湖南省相關(guān)法規(guī)政策，結(jié)合寧鄉(xiāng)實際制定。特別是《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知》（國辦函〔2023〕115號）《湖南省發(fā)展和改革委員會關(guān)于進一步規(guī)范工程建設(shè)項目招標事項審批核準工作的通知》（湘發(fā)改公管〔2025〕61　號）、《湖南省政府投資項目代建管理辦法》（湖南省人民政府令第325號）、《湖南省發(fā)展和改革委員會湖南省財政廳〈關(guān)于優(yōu)化調(diào)整政府性投資項目決策管理有關(guān)事項的通知〉》（湘發(fā)改投資規(guī)〔2023〕476號）、湖南省財政廳《關(guān)于深化財政預算評審改革的實施意見》（湘財預〔2025〕241號）等幾個重要文件的陸續(xù)出臺后，政府投資建設(shè)項目管理亟待進一步調(diào)優(yōu)。《辦法》出臺旨在進一步加強政府投資建設(shè)項目管理，規(guī)范投資行為，提高投資效益，實現(xiàn)政府投資“提質(zhì)增效、風險可控”。

二、主要特點

全流程覆蓋：涵蓋項目儲備、計劃、審批、投資控制、建設(shè)實施、資金管理到監(jiān)督檢查、責任追究的全鏈條管理。

強化前期統(tǒng)籌：建立“政府投資建設(shè)項目庫”和“年度計劃儲備目錄”，未入庫項目原則上不得安排資金，強調(diào)“項目等資金”。

嚴格計劃管理：年度計劃需經(jīng)市委常委會、市政府常務(wù)會議審定，并與財政預算銜接，嚴禁無計劃、無資金實施項目。

精細投資控制：確立“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結(jié)算”原則，實行分級審批和變更管理，嚴控超概算。

簡化審批流程：對中小型項目、不新增用地項目等簡化審批；明確搶險救災(zāi)工程“先實施、后補手續(xù)”的特殊程序。

明確責任追究：對超概算、規(guī)避招標、墊資建設(shè)等違規(guī)行為設(shè)定了問責機制，建立信用懲戒和追償制度。

三、重點熱點問題解析

1．《辦法》所指的政府投資的概念、范圍以及對應(yīng)的審批方式。

根據(jù)《政府投資條例》：政府投資就是指在中國境內(nèi)使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動。《辦法》第三條對其外延進行了具體分類：“（一）本級財政預算資金；（二）地方政府債券資金；（三）國際金融組織和國外政府貸款等政府主權(quán)外債資金；（四）其他納入財政管理的資金”。政府投資是指在本市行政區(qū)域內(nèi)使用預算安排的資金（包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等財政性資金等）進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。核心界定標準是資金性質(zhì)，即資金來源必須是納入政府預算管理的財政性資金。以資金性質(zhì)為判斷基準，可以有效區(qū)分政府投資項目與企業(yè)投資項目、社會投資項目，確保政府投資遵循特定的決策、管理、監(jiān)督程序，實現(xiàn)公共資金的有效配置和風險防控。

政府投資的范圍。在《辦法》第二條規(guī)定：政府投資資金主要投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目，以非經(jīng)營性項目為主。

投資及審批方式。在《辦法》第二條規(guī)定：政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

《辦法》第四條規(guī)定：政府投資項目采取直接投資方式、資本金注入方式的實行審批制，其建設(shè)管理適用于本辦法；采取投資補助、貸款貼息等方式的應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。使用本辦法第三條（四）項所列資金的建設(shè)項目，參照上述原則執(zhí)行。市屬國有企業(yè)使用本辦法第三條所列資金以外的自籌資金建設(shè)項目，按項目性質(zhì)采取核準制（屬于核準目錄范圍內(nèi)）或備案制。

2．如何落實《辦法》對嚴控政府債務(wù)相關(guān)要求。

根據(jù)當前嚴格控制政府投資規(guī)模，嚴守新增隱性債務(wù)底線的要求，在《辦法》第七條明確添加財政部門負有項目資金來源審核的職能，在第十一條明確儲備目錄（預備項目）與政府投資年度計劃一并編制，一并提交政府常務(wù)會審議；第二十三條依據(jù)上級政策要求，對投資聯(lián)審的額度標準進行相應(yīng)調(diào)整。至此，項目前期工作中，資金來源審核貫穿了項目儲備、計劃下達、項目審批和招標投標四個環(huán)節(jié)，具體要求包括：

一是量力而行：強調(diào)政府投資應(yīng)當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)，不得超越財力鋪攤子、上項目；

二是嚴格資金來源：項目資金必須落實到位，嚴禁違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

三是嚴禁通過施工單位墊資、購買服務(wù)變相舉債等方式實施項目；

四是強化預算約束：所有政府投資項目必須納入政府投資計劃和財政預算管理，未落實資金或未列入預算的項目不得開工建設(shè)；

五是全過程監(jiān)管：從項目決策、設(shè)計、建設(shè)到竣工，各個環(huán)節(jié)都強調(diào)投資控制和風險防范，防止形成新的隱性債務(wù)。

3．項目招標范圍、招標組織形式、招標方式怎么核準？

根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范工程建設(shè)項目招標事項審批核準工作的通知》（湘發(fā)改公管〔2025〕61　號）要求，在《辦法》第二十八條規(guī)定：市發(fā)改部門應(yīng)當結(jié)合項目單位申請意見及申報材料，在可行性研究報告或項目申請報告批復中，一并依法審批核準工程建設(shè)項目招標事項（包括招標范圍、招標方式和招標組織形式等）。招標審批、核準意見作出后，除因客觀條件發(fā)生重大變化外，原則上不再變更。

在項目可研批復時同步核準招標事項，根據(jù)《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)改委2018年16令）要求，對項目可行性研究報告中單項合同估算價達到依法必須招標標準的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的招標范圍、招標組織形式、招標方式進行核準。如需變更核準的招標事項，須經(jīng)原核準部門重新核準。

4．招標申請備案審查前應(yīng)具備哪些條件？

在《辦法》第四十四條第三款規(guī)定：政府投資建設(shè)項目招標前必須取得立項（可研）批復、用地規(guī)劃許可、用地審批、林業(yè)審批、初步設(shè)計及概算批復、施工圖審查備案等批準文件，合理確定項目最高投標限價。

其中，《辦法》明確規(guī)定：“未列入政府投資年度計劃、資金來源未明確和前期手續(xù)不到位的，招標申請不予受理”。

5．政府投資建設(shè)項目交易場所及交易要求有哪些？

答：在《辦法》第四十四條第一款規(guī)定：“?依法必須招標的政府投資建設(shè)項目，招標采購活動原則上在長沙公共資源交易中心進行”，核準為公開招標和邀請招標項目均需進入長沙公共資源交易中心交易，確因特殊情況需在其他交易平臺交易的須經(jīng)行業(yè)監(jiān)管及發(fā)改部門批準后方可實施。

在《辦法》第四十四條第二款規(guī)定：“?依法必須招標的工程建設(shè)項目應(yīng)當實行全流程電子化交易，全面推行‘機器管招投標’”，依法必須招標政府投資建設(shè)項目需采用全省統(tǒng)一的示范文體實行全流程電子化交易，采用“機器管招投標”交易模式，確因保密等特殊情況不能實行電子化交易和采用“機器管招投標”交易模式須報相應(yīng)層級行業(yè)監(jiān)管及發(fā)改部門批準后方可實施。

6．政府投資建設(shè)項目交易監(jiān)管怎么劃分的？

在《辦法》第四十四條第四款規(guī)定：“?政府投資建設(shè)項目在招標前須進行分類備案，分級審批”，交易監(jiān)管劃分以下類別：

一是依法核準必須招標（公開招標、邀請招標）和不招標的項目交易前，招標文件和招標申請須經(jīng)市相關(guān)部門、相應(yīng)行業(yè)監(jiān)管部門和發(fā)改部門審查后報分管副市長和常務(wù)副市長批準，招標控制價1000萬元以上的項目須報市長批準；

二是未達到依法必須招標標準規(guī)模，未核準招標方式的項目，達到政府采購標準規(guī)模，涉及政府采購的，報市財政部門按照政府采購法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行；

三是市屬國有企業(yè)可以結(jié)合實際，建立健全規(guī)模標準以下工程建設(shè)項目交易制度，推進項目交易活動公開透明。

依據(jù)《湖南省發(fā)展和改革委員會關(guān)于進一步規(guī)范工程建設(shè)項目招標事項審批核準工作的通知》（湘發(fā)改公管〔2025〕61　號），在現(xiàn)行《辦法》第二十七條“項目在立項用地規(guī)劃許可階段同步核準工程建設(shè)項目招標方式、招標組織形式和招標范圍。”的基礎(chǔ)上新增設(shè)一條，對招投標核準的嚴肅性進行強調(diào)，明確招標審批、核準意見作出后，除因客觀條件發(fā)生重大變化外，原則上不再變更。同時，根據(jù)《通知》持續(xù)深化招標投標領(lǐng)域“放管服”改革精神，以及省委巡視組要求，在第四十四條對現(xiàn)行《辦法》第四十三條做出了較大調(diào)整：對規(guī)模以下未核準招標方式的項目，“達到政府采購限額標準的，由建設(shè)單位報財政部門按照政府采購法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行；市屬國有企業(yè)可以結(jié)合實際，建立健全規(guī)模標準以下工程建設(shè)項目交易制度，推進項目交易活動公開透明”。依據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步做好〈必須招標的工程項目規(guī)定〉和〈必須招標的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定〉實施工作的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2020〕770號）的要求，不再強制對規(guī)模標準以下或招標核準五種情形以外的項目規(guī)定交易方式。涉及政府采購工程的按政府采購實施，其余的由招標（采購）人依法自主選擇交易方式。

7．我市搶險救災(zāi)工程在具體流程和要求是什么？

《辦法》第三十三條將老的“應(yīng)急搶險救災(zāi)工程”的表述調(diào)整為“搶險救災(zāi)工程”，與《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委2018年第16號令）規(guī)定的不須招標的情形表述一致，避免泛用“應(yīng)急”名義，同時，在第四款中，將搶險救災(zāi)工程手續(xù)辦理的時間限制，從“事后”進一步具體為“同步完善手續(xù)”，強調(diào)監(jiān)管和審批的同步性，避免項目監(jiān)管不及時。本條對搶險救災(zāi)工程管理進行了特殊規(guī)定，以確保緊急情況下能夠快速高效實施：一是認定標準：必須屬于因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件，需立即采取措施、不立即實施將造成嚴重危害的工程。二是簡化程序：經(jīng)市政府或授權(quán)部門認定后，可以簡化項目審批、招標投標等法定程序，但應(yīng)確保滿足搶險救災(zāi)的技術(shù)、安全、時效要求。三是過程記錄與后續(xù)管理：實施過程中應(yīng)做好現(xiàn)場記錄、影像資料保存、工程量確認等工作。險情災(zāi)情穩(wěn)定后，按規(guī)定及時完善相關(guān)手續(xù)，進行工程結(jié)算、決算和審計。四是費用確定：搶險救災(zāi)工程費用一般可按成本加合理報酬的原則確定。

8．《辦法》關(guān)于工程變更管理方面有哪些調(diào)整和變化？負向變更如何理解？

《辦法》第三十八條關(guān)于工程變更管理有強調(diào)了兩個方向：一是進一步落實工程管理總價控制原則。第二款明確了變更分類是以“合同價”為控制目標，只有超過合同價的，才納入變更管理要求的分類分級范圍；二是《辦法》對“負向變更”定義進行了明確：“本辦法所稱負向變更是指項目批復內(nèi)容（如規(guī)模、方案、內(nèi)容、等級、工藝流程等）的負向調(diào)整（不包括單純的分部分項工程計量減少）”據(jù)此，規(guī)定對建設(shè)單位的項目驗收工作提出了新的要求，項目驗收過程中，發(fā)現(xiàn)調(diào)減甚至取消項目建設(shè)內(nèi)容、降低建設(shè)標準、縮減項目功能的，必須查驗原設(shè)計批復（審查）部門審批并出具批復（審查）意見。其他不涉及調(diào)減甚至取消項目建設(shè)內(nèi)容、降低建設(shè)標準、縮減項目功能的設(shè)計調(diào)整或節(jié)約投資的“負向變更”不需要報批。

有關(guān)工程變更的分級分類標準以及報批流程基本與原《辦法》保持一致。需要強調(diào)一點：為貫徹“先批準，后變更”的原則，所有工程變更申請應(yīng)先按照規(guī)定流程向市人民政府提交，職能部門按批示件落實辦理。

9．《辦法》事權(quán)有無重大調(diào)整？

根據(jù)湖南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《湖南省園區(qū)賦權(quán)指導目錄》的通知（湘政辦發(fā)〔2020〕49號）規(guī)定：園區(qū)采用市縣人民政府委托行使賦權(quán)方式，實施政府投資項目的審批和管理。其中，對委托行使事項，可采取“見章蓋章”方式行使，市縣相關(guān)部門應(yīng)充分認可園區(qū)作出的審批服務(wù)決定，原則上不再作任何實質(zhì)性的審查審核。為進一步做好園區(qū)賦權(quán)工作，確保賦權(quán)到位，在《辦法》第七十二條規(guī)定：園區(qū)實施的政府投資項目不納入市本級政府管理，管理事權(quán)由園區(qū)自主負責。

10．根據(jù)湖南省財政廳規(guī)定，財政部門退出“三類評審”后，我市政府投資建設(shè)項目如何組織結(jié)算？

根據(jù)省財政廳相關(guān)文件精神及《辦法》規(guī)定，財政部門不再直接負責預算、清單、結(jié)算的“三類評審”后，結(jié)算工作組織方式調(diào)整如下：

責任主體轉(zhuǎn)移：項目建設(shè)單位（或項目主管部門）作為項目管理和投資控制的責任主體，全面負責組織工程結(jié)算的審核工作。

審核方式：建設(shè)單位可依據(jù)內(nèi)部管理制度，自行組織具備相應(yīng)專業(yè)能力的部門或人員審核，也可委托符合資質(zhì)要求的工程造價咨詢機構(gòu)進行審核，并對審核結(jié)果負責。財政與審計監(jiān)督：財政部門主要負責資金撥付與預算執(zhí)行監(jiān)督。審計部門依法對政府投資項目進行審計監(jiān)督。結(jié)算審核結(jié)果是項目竣工財務(wù)決算、資產(chǎn)交付及績效評價的重要依據(jù)。

制度銜接：根據(jù)《辦法》精神，倒逼建設(shè)單位建立健全內(nèi)控機制，規(guī)范結(jié)算管理，確保審核質(zhì)量，并對結(jié)算的真實性、合規(guī)性、完整性負責。

11．目前建設(shè)項目結(jié)算歷史遺留問題如何申報辦理？

建設(shè)項目結(jié)算歷史遺留問題情況比較特殊。按照《項目結(jié)算歷史遺留問題處理方案》規(guī)定，市政投辦在撤銷前已于2020年底停止受理該項工作。實際上，經(jīng)過最近幾年的分批次處理，建設(shè)項目結(jié)算歷史遺留問題在停止受理前已經(jīng)進入了零星掃尾的階段，沒有了分批處置的基礎(chǔ)，所以，新《辦法》不再將其作為《辦法》規(guī)定的情形處理。

此外，財政部門退出“三類評審”后，結(jié)算評審責任主體轉(zhuǎn)移至建設(shè)單位，相關(guān)結(jié)算遺留問題可由建設(shè)單位負責復盤項目相關(guān)問題，落實相關(guān)責任，自行組織項目結(jié)算。

12．政府投資建設(shè)項目有哪些可簡化的審批流程？

在《辦法》第三十二條規(guī)定：立項用地規(guī)劃許可階段，總投資60萬元及以下且不新征建設(shè)用地，已明確資金來源且原則上在部門經(jīng)費預算總額范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決的政府投資建設(shè)項目，無需辦理投資審批手續(xù)。總投資200萬元及以下且不新征建設(shè)用地的政府投資建設(shè)項目，只審批資金申請報告。總投資200萬元至1000萬元及以下且不新征建設(shè)用地的政府投資建設(shè)項目，簡化可行性研究報告編制內(nèi)容。

13．《辦法》關(guān)于概算管理方面有哪些調(diào)整和變化？應(yīng)如何理解？

首先，《辦法》進一步強調(diào)了概算的剛性要求以及超概的責任。如第三十六條明確了項目建設(shè)單位對概算控制負直接責任，其法定代表人對項目概算承擔全過程管理責任。項目建設(shè)過程中單位法定代表人發(fā)生變化的應(yīng)及時簽署法定代表人變更責任移交書，并報項目概算審批部門備案。未經(jīng)備案，原法定代表人繼續(xù)對項目概算管理承擔責任。

其次，《辦法》第三十九條規(guī)定了兩種概算調(diào)整的情形：其第一款中規(guī)定的是因市場、政策以及不可抗力等非人為因素導致項目超概后進行概算調(diào)整的情形。這種情形下，概算調(diào)整申請只需按照該款規(guī)定的程序報分管副市長和常務(wù)副市長批準后，原概算審批部門據(jù)此下達概算調(diào)整批復；其第二款中規(guī)定的是因投資決策或重大設(shè)計（施工）變更導致超原批復概算的情形。這種情形下，概算調(diào)整與工程變更審批合并辦理，并按照“重大變更”的報批要求提請政府常務(wù)會議審議。原概算審批部門根據(jù)工程變更批復下達概算調(diào)整批復，需要調(diào)整初步設(shè)計的，同時報行政主管部門審核批準。

此外，在實際項目管理過程中還存在第三種需要進行概算調(diào)整的情形。即項目在未動工前發(fā)生決策調(diào)整，或因其他原因預計項目投資將超出批復概算。此時因項目未動工，應(yīng)該按照《辦法》第三十五條第二款的要求由項目建設(shè)單位重新向原設(shè)計和概算批復部門報批初步設(shè)計和概算，如超出可研批復的總投資10％，還需重新編制和報批可行性研究報告。

14．根據(jù)《辦法》第二十一條，哪些事項必須納入行政審批服務(wù)中介超市進行交易？建設(shè)單位項目中介服務(wù)事項怎么處理？

必須納入中介超市的事項：《辦法》第二十一條規(guī)定，凡使用財政性資金購買《湖南省行政審批中介服務(wù)事項目錄》內(nèi)，且政府集中采購目錄以外、采購限額標準以下的行政審批中介服務(wù)事項，必須通過市行政審批服務(wù)局建立的“中介超市”平臺選取中介服務(wù)機構(gòu)。這主要涉及項目審批過程中所需的評估、評審、咨詢、測繪、檢測等特定的行政審批事務(wù)。

建設(shè)單位項目中介服務(wù)事項按照招標核準要求和政府采購工程相關(guān)要求辦理。市屬國有企業(yè)可以結(jié)合實際，建立健全規(guī)模標準以下工程建設(shè)項目交易制度，推進項目交易活動公開透明。

15．項目要立項，但是又沒有進入年度計劃怎么辦？項目已立項或者已開工，還需要納入政府投資年度計劃嗎？

《辦法》第十九條規(guī)定：政府投資年度計劃確定后必須嚴格執(zhí)行，原則上不予調(diào)整或新增。政府投資年度計劃外需新增的建設(shè)項目，由項目建設(shè)單位向行業(yè)主管部門征求意見，報市政府常務(wù)會議研究決定，其中總投資1000萬元以上的項目須提交市委審定。

《辦法》第十六條規(guī)定：政府投資年度計劃項目所需資金應(yīng)當和財政預算相銜接，列入當年計劃的建設(shè)項目須明確資金來源。未納入政府投資年度計劃的項目不得安排建設(shè)資金，不得啟動項目建設(shè)。只要項目在新的年度內(nèi)有進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)的活動或者需要辦理前期手續(xù)都要納入政府投資年度計劃。

16．我市政府投資建設(shè)項目工程總承包（EPC）為什么采用一事一議的形式報市人民政府批準？

《辦法》第四十三條規(guī)定“采用工程總承包模式（EPC）的項目報市人民政府批準，其審批、招標投標、建設(shè)管理等按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”對工程總承包（EPC）項目采用“一事一議”的決策管理方式，主要基于以下考慮：

一是風險控制：EPC模式將設(shè)計、采購、施工深度融合，合同總價和工期相對固定，但也對前期工作深度、風險分配、承包商能力要求極高。“一事一議”可以針對每個項目的具體特點、復雜程度、技術(shù)方案等進行充分論證和嚴格審查，審慎評估采用EPC模式的必要性與可行性，有效防范因模式選擇不當導致的投資失控、質(zhì)量風險等問題。

二是規(guī)范適用：確保EPC模式應(yīng)用于技術(shù)復雜、管理協(xié)同要求高的適宜項目，避免濫用。通過市級層面的專題審議，可以嚴格把關(guān)項目適用條件。

三是強化監(jiān)管：“一事一議”程序通常涉及發(fā)改、財政、住建、審計等多部門聯(lián)合審查，有利于形成監(jiān)管合力，明確各方責任，制定針對性的監(jiān)管措施。